巡撫是幹什麼的?揭祕明清兩朝的巡撫制度
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地方有三司為何還要安排一個巡撫?那些威風凜凜的巡撫是地方官嗎?他的職權是怎樣的?今天來説説明清兩朝的巡撫制度,感興趣的讀者和小編一起來看看吧!
巡撫一職,在明清兩代均有設置,但明清兩朝的巡撫職能卻有較大的區別。有清一朝,巡撫是手握一省軍政大權的“一把手”,雖沒有“封疆”,但絕對是地方上的大吏。但在明朝時期,巡撫卻不是地方官,而是在京城辦公的京官。明清兩朝巡撫的差別,源於兩朝所面臨的現實環境不同。
明朝初期,洪武皇帝汲取了元代的前車之鑑,廢除了前朝在各地實行的行省制。早年朱元璋剛剛打下江山,不得不沿用元朝時期的行省制。在這種制度的影響下,地方官擁有極大的權力。若中央強勢,這種地方權力極大的情況倒不足為慮,一旦中央式微,難保會出現如藩鎮之亂一般的情況。
元朝就是個例子,元末起義爆發之後,有多行省的一把手不肯聽從元廷的調令,直接導致了元廷中央與地方的脱節。朱元璋解決這個問題的方式簡單直接,就是直接廢除行省制,防止地方出現某一把手“一家獨大”的情況,將每個省劃分為由布政使司、按察使司、指揮使司三司共同治理的行政區。三司衙門的職權互不衝突,分管軍事、司法及民政。
指揮使有軍事大權,按察使有司法大權,布政使有行政大權,但他們均無法一手遮天,對中央集權構成威脅。倘若地方遇到什麼要緊事,則由三司集合召開會議共同裁定。由於,三司的長官分管軍政司法,所以在議事時相互制衡,誰都無法繞過其他兩司自作主張。不過,這種規劃雖然達到了集權的效果,削弱了地方的權勢,但弊端也是顯而易見的。
因為三司不相統屬,每遇到一些無法界定的事務時,三司衙門都會像踢皮球一樣踢來踢去,相互推卸責任。真到了辦事時,誰都不肯出工出力。此外,由於一些事務需要兩個甚至三個機構協同處理,在轉移文書的過程中難免要耗費大量時間,所以辦事效率也十分低下,以至於不少地方事務被擱置下來,長期無法解決。
基於這種矛盾的背景下,巡撫一職應運而生。
巡撫的職能,就是為了協同地方的三司。
明史中最早出現巡撫一詞,是太子朱標巡撫西安。當時朱標來到西安,目的就是協同當地的三司。只不過,當時的“巡撫”是動詞,並非名詞,更不是在冊的官職。
朱棣篡位後,每逢地方遇到處理不了的緊急事務,永樂帝便會派出六部的高官,來到地方出差,進行巡撫,協同三司處理事務。這一時期的巡撫,已經具備了名詞的性質,但只是一種臨時職務,與欽差差不多。等到三司處理好當地事務,巡撫回京述職,這個臨時職務便被撤銷了。
明朝前期社會安定,地方的緊急情況不多,所以遇事明廷臨時抱佛腳,派巡撫去地方協同三司的情況並不多見。到了宣德年間,社會變得動盪,地方上的矛盾較為突出。例如:在南方地區,爆發了百年不遇的天災,地方政府無法徵收足額的賦税,直接影響了國庫的收入。南方的流民跑到北方,這些無籍人士給當地的社會治安造成了巨大的影響。
顯然,這些問題都是“多元化”的,僅憑三司中的某個部門是無法獨立完成的。由於三司的體制限制,這些部門又不能協同解決問題,所以各地均出現了爛攤子。為了解決這種現象,宣德皇帝不得不一而再再而三地派出巡撫,來到地方解決問題。這一時期的巡撫,辦公的時間相對較長。他們起碼要在地方待上數月甚至一年,才能將爛攤子解決完畢。
巡撫代表的是中央,所以他的權力比地方三司更大,地方官吏無不聽其調令。再加上,巡撫的家室老小都在京城,與當地的豪強沒有任何瓜葛,處理事情時無需考慮任何其他因素,沒有顧慮。巡撫來到地方,逐漸成為一種慣例。不過到了後來,地方的弊病越來越嚴重,巡撫來到地方可能要待上幾年甚至十幾年的時間。這時朝廷便允許巡撫帶上自己的一家老小,來到地方常駐。
這些巡撫的官職比地方長官更高,所以朝廷給他們匹配了相應的待遇,如撥款為他們修建府衙等。從這以後,巡撫逐漸成了一種地方常駐的官員,甚至成了地方的一把手。
明朝早期的巡撫來到地方,往往被賦予了不同的任務。不過等到巡撫成為常駐的地方官以後,該如何將巡撫的職權正規化,讓他能融入到地方的行政機構中,就成了統治者要考慮的重要問題。
顯而易見的是,巡撫已逐漸成為凌駕於三司之上的地方長官。他的手中擁有令三司忌憚的權力——監察權。每隔三年朝廷都會對官員進行考評,巡撫所負責的正是配合都察院,對地方三司官員進行評定。此外,巡撫還有節制將帥的職權,可監督軍隊中的指揮官。
在史料中我們還能看到一些特殊情況,例如海瑞在擔任應天巡撫的時候,曾修訂了《督撫應天條款》。該條款規定,巡撫擁有對三司的監察權,且擁有地方的司法權、案件的審理權、問政權、決策權等。海瑞的巡撫可謂面面俱到,地方上的大小事務他都會親自參與。
對於統治者而言,巡撫就是他們用來控制地方的工具,亦是維護集權統治的武器。巡撫的首要任務,就是幫助統治者維護地方的穩定,協同地方三司,保證地方政府的正常運轉。到了明朝後期的時候,國力衰微,亂世將至,巡撫的職務變得更加重要。
所以,明廷規範了巡撫的職權、任職章程等。
例如,巡撫不得前往家鄉任職,必須要遵循迴避的原則。即便跨省,也必須在距離家鄉五百里外的地方任職。在具體工作中,巡撫既是三司的上司,又是朝廷安插在地方的監察人員。對於統治者來説,地方三司與中央之間有一層隔閡,很難建立信任關係。巡撫是“根正苗紅”的京官,亦是朝廷的親信,由他來建立與地方三司的紐帶再合適不過。
當然,監察只是巡撫職權的一部分,巡撫最大的行政作用還是幫助地方三司完成協同,防止三司之間相互踢皮球,耽誤正事。此外,雖然巡撫是文官,但皇帝卻賦予了他節制地方的軍事權。這樣的待遇,讓指揮使無法在巡撫面前飛揚跋扈,只能乖乖地聽命於朝廷派來的頂頭上司。
朱元璋是靠着槍桿子起家的皇帝,所以洪武年間武將的地位相當高,幾乎每個武將都手握重兵。雖説朱元璋以藍玉案、胡惟庸案對功臣進行了大肆屠殺,開始重文輕武,但朱棣發動靖難之役後武將的地位再次提高。有洪武、永樂兩朝的先例,很多地方上的武將難免會自命高人一等。
倘若巡撫的手中沒有軍事權,很難讓地方指揮使聽從命令。所以,必須要賦予巡撫節制地方的權力,讓地方武將有所忌憚。
然而,巡撫制度並不完美,這種制度亦存在弊病。巡撫管理的地方,往往只有一個省份甚至更小的地域。倘若遇到大範圍民變,一個地區的巡撫往往捉襟見肘。以他們的職權,又無法及時協同其他省或地區的巡撫,所以很難解決。
到了明朝後期,又在巡撫的基礎上設立了總督,協同多地區或省份的軍政。總督與巡撫差不多,同樣是皇帝的親信,同樣是由中樞直接派出。總督的職權與巡撫相仿,只不過,巡撫協同的是地方三司,總督協同的則是多地巡撫。
換而言之,源於明朝的總督制度、巡撫制度,是隨着社會演變而不斷髮展的。即便是到了清初,總督和巡撫仍屬於京官。到了康熙、雍正時期,總督、巡撫這才成為地方常駐官員,脱離了京官的行列。清朝的統治者比明朝皇帝更擅長集權,所以中央對地方的管制更加有力。饒是如此,清廷仍經過了近百年的調整,這才完善了總督和巡撫制度。
總而言之,終明一朝,巡撫制度存在較多弊端,所以中央無法將巡撫由京官轉變為地方官。就算有這個可能,其間也會有諸多限制。此外,明朝的巡撫職權、轄區、任期等都不明確,巡撫制度只是有一個模糊的方向,缺少更加詳備的章程。制度上的不明確,也直接決定了巡撫無法成為地方官。一旦強行為之,涉及到的職稱、薪俸以及整個官僚體制的變動都是大問題。
況且,在太祖朱元璋定下三司制度的前提下,推陳出新實行巡撫制度,本身就是難於登天的。歷來皇帝想要違背祖制,都要經歷一番改革和鬥爭。
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