鹽鐵官營是一種什麼樣的制度?鹽鐵官營制度實施是怎麼回事?
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鹽鐵專營,又稱鹽鐵官營,是中國封建社會時期朝廷爲打擊富商大賈、增加財政收入而實行的對鹽和鐵的壟斷經營政策。
這項政策起源於春秋時期齊國管仲的「官山海」政策;漢武帝時期,桑弘羊、孔僅、東郭咸陽將這一制度加以完善;唐以前鹽鐵專營幾經廢止,又幾次重新實行;直至安史之亂以後成爲定製,爲歷代所沿用,成爲中國式中央集權制度的重要經濟保障。
時至今日,中國的食鹽專營依然在繼續,而且政府專營制度的影響早已遠不止於鹽鐵……
一、鹽鐵專營的思想淵源
鹽鐵專營的思想始於管仲,傳承至今,成爲春秋以後長達兩千餘年的中國食鹽專賣制度的濫觴。爲此,後世甚至尊管仲爲「鹽宗」。
爲相齊國期間,齊桓公與管仲論政。齊桓公想要擴大稅收來增強國力,然而管仲卻認爲:「民予則喜,奪則怒,民情皆然。先王知其然,故見予之形,不見奪之理」,即,稅收是有形的,直接向人民收取財物,自然會招致人民的不滿。最好、最理想的辦法是「取之於無形,使人不怒」。據此,管仲提出了「寓稅於價」的辦法——把稅收隱藏在商品裏,使納稅者看起來沒有納稅而實際上已經納了稅,這樣就可以收錢還不至於造成百姓心理上的抵抗。
在具體辦法上,管仲給出了簡單卻影響深遠的七個字:「唯官山海爲可耳」。煮海成鹽,開山成鐵,只要把山、海的資源壟斷起來,就可以把鹽鐵的經營買賣控制起來,進而從中獲利,是爲「鹽鐵專賣制度」。
在農耕時期,鹽和鐵是最爲重要的兩大支柱性產業,其利甚巨。《管子·海王》有云:「令鹽之重升加分強……千鍾二百萬……禺策之……萬乘之國,正九百萬也。月人三十錢之籍,爲錢三千萬。今吾非籍之諸君吾子,而有二國之籍者六千萬」。一個九百萬人的大國,應繳納人頭稅的成人者約爲一百萬人,每人每月徵三十錢,可收三千萬錢。但如果進行鹽的專賣,每升鹽酌量提價出售,每月可能得到六千萬錢,比人頭稅的收入還多一倍。而在表面上,政府確乎不曾徵稅,不致引起人民的反對。不僅在國內如此,還可運鹽出口而獲取重利,這等於煮沸取之不盡的海水就可以迫使天下人向齊國納稅,即「煮沸水以籍天下」。鐵的專賣也是相同的道理。
需要注意的是,管仲提倡的鹽鐵專營並不是國營。
對於鹽業,管仲實行的是專賣政策,開放鹽池讓民間自由生產,然後由國家統一收購,通過控制產量和銷售來控制價格。而且,齊國的鹽銷售到別國去,售價可以擡高到成本價的四十倍,得利的不只有國家,商賈也獲利頗豐。
在冶鐵業上,管仲實行的是國有民營。他首先嚴厲地強調了國家對所有礦山資源的壟斷,下令只要一發現礦苗,就馬上要由國家保護和封存起來。之後,政府又控制了鐵器的定價權,並對所生產出來的鐵器進行統購統銷。在這些前提之下,管仲開放冶鐵作坊業,允許由民間商人自主經營,其增值部分,民商得七成,政府得三成,相當於徵收30%的所得稅。
由政府控制資源所有權,然後把經營權下放給民間商人,以一定比例分配利潤,這就是後世非常流行的“資產國有、承包經營”的雛形。
「官山海」的政策一直被歷朝歷代所重視,鹽鐵專營制度對後世政權產生了重大且根本性的影響。這種影響持續至今,從某種意義上講,這種思想決定了現今中國經濟制度最有「中國特色」的部分。
二、鹽鐵專營的制度依據
中國古代的政治經濟制度具有很強的傳承性,每一項制度的形成都有着漫長的過程。所以,要說鹽鐵,得先說稅收,而要說稅收,得先說土地。成熟的鹽鐵專營制度形成於漢武帝時期,而這一制度的發端,則早在商周。
商周時期,封建貴族將耕地,平均分配,交給農民使用,稱爲「井田」。井田周邊爲私田,中間爲公田,公田即「籍田」。公私田都由農民耕種,私田所得交一部分貢賦給貴族,其餘留歸農民自己,公田所得全歸貴族。井田歸貴族所有,不得買賣和轉讓。井田制是奴隸社會的土地國有制,或者說是貴族土地私有制。
井田制是伴着商周的封建制度產生的,隨着時間的推移,封建制度開始動搖,井田制的弊端也開始顯現。
西周中期,個別貴族強迫庶民開墾井田以外的空地,這樣開墾出來的田地,是瞞着公室,不納稅的私有物,可以稱之爲「非法私田」。到了春秋時期,鐵器牛耕的出現和推廣使得耕地面積和農業產量大幅增長,農業生產開始以家庭爲單位,並逐步成爲社會的基礎。
非法的私田不納稅,因此從耕地面積的增加中得利的不是上層貴族,而是地方領主,這是各大諸侯所不願意看到的。因此以魯國爲代表的各諸侯國爲增加收入,紛紛進行稅制改革,無論公田、私田,一律按畝納稅,這實際上承認了土地私有的合法性,促使了土地由國有向私有的轉化。公元前361年,商鞅在秦國實施改革,主張「廢井田、開阡陌、民得買賣」,正式承認土地私有。
至戰國初期,井田制徹底瓦解,貴族承認土地爲農民所有,同時按照田畝統一徵稅。
這裏需要特別強調一點,前面一段提到的「土地」特指「耕地」。實際上,土地並不等於耕地,除了被劃分成井田的耕地,還有許多無法耕種的山林池澤,這些地域的土地制度和耕地是大不相同的。
所謂「四封之內,莫非王土」,封建時代,這些非耕地的所有權也是歸貴族所有的。非耕地不向農民開放,有專門的官員值守,禁止私自闖入。但是隨着耕地所有權逐漸轉移到農民手中,貴族的非耕地禁區也開始越來越多地被庶民闖入,進行燒炭伐木、捕魚狩獵等活動。
初期,這種活動屬於非法牟利,稱作「奸利」,闖入者也被視作盜賊,會遭到官府的征討。然而,羣衆是無法阻擋的,當闖入者的數量多到防不勝防、討不勝討的地步時,貴族們也只好在保留所有權的同時開放這些山林池澤,轉而在重要通道設立出入關隘,遇到在禁區牟利的,就按其所得徵收一部分充公。久而久之,這就在田租之外,另形成了一種賦稅。這種「山林池澤之稅」就是後世「關稅、商稅」的起源,而「徵稅」的「徵」字也正是源於最初官府對於非法闖入禁區者的征討。
春秋末年,這種管理非耕地的方式就已經得到廣泛應用,在地少人多的諸侯國,如鄭、晉、齊等,都實行這種制度。
之後秦漢實現了大一統,統一帝國的出現前所未有,但他們關於土地所有權的觀念則延續了戰國舊制,即,承認耕地歸農民私有,而非耕地作爲封建貴族世代相傳的禁地依然由貴族保留所有權。又由於封建制度被廢除,沒有了諸侯,真正的貴族就只有皇室,所以全國的山林池澤都歸皇家所有。
土地所有權的差異對秦漢帝國的賦稅制度產生了深刻的影響。田歸民有,所以全國田賦都收歸掌管朝廷經濟的大司農,作爲政府公費;而山林田澤歸皇家,所以山川池澤之稅都收歸掌管皇室經濟的少府,專供皇帝私用。
所以漢朝初期,完整的土地制度應該這樣表述:耕地私有,允許買賣,按田畝統一收稅,所得歸朝廷;非耕地爲皇家所有,允許入內,按其所獲之利收取山林池澤之稅,稅歸皇帝。
在這項制度的雛形期,因爲耕地多,所以田賦佔全國稅收的大半,而山林池澤稅只是少數。那麼把多數給國家,少數給皇室,還頗爲合理。然而後來兩項商業的興起,讓這一制度變得不太合理了,這兩項商業就是鹽鐵。
因爲沒有人不吃鹽,沒有人家裏不用鐵器,所以鹽鐵是當時最易生財的兩種商業。鹽鐵之利的膨脹從戰國時候就開始了,又因爲漢代的田租很低,只有三十分之一,所以商稅逐漸超過了田賦。
少府的收入超過大司農,皇室私產超過政府公費,這不是制度設計的初衷,但卻是經濟形勢變化的必然,這就形成了一對矛盾。而經濟基礎決定上層建築,當經濟形勢發展到一個臨界點,就必然引發制度的變革。這一臨界點在漢武帝發兵征討匈奴時,到來了。
漢朝初年,歷經長期戰亂的國家亟待修養生息,因此幾代皇帝都採用黃老之說,輕賦稅徭役,讓民間恢復生產,其中鹽鐵也是由民間私營的。這一治國理念的效果是顯著的,到漢武帝登基時,他的父親景帝和祖父文帝所開創的文景之治爲他留下了豐饒的財富,於是雄才偉略的武帝得以施展自己的政治抱負。
然而再多的錢也有花光的時候,武帝中期,討匈奴,通西域,軍費開支浩繁,加上天災不斷,百姓四處流亡,國庫空虛,由大司農統管的政府財政終於入不敷出。但是仗還得打,政府還得運行,錢從哪兒來呢?農乃國之本,田租三十分之一的定額實行已久,不宜輕易變革。那麼再要錢,漢武帝就只能求助少府了。把少府的錢用於軍費和政府開支,相當於把皇帝私產捐獻給國家。武帝不僅自己捐,同時命令地方上的富人,最主要的是鹽鐵商人,和他一樣把私產借貸給國家。但他沒想到的是,那些坐擁財富的豪族並不像他一樣慷慨,命令發出,響應者寥寥:「富商大賈,冶鑄鬻鹽,財或累萬金,而不左公家之急,黎民重困」。
煮海成鹽,開山成鐵,這山和海的所有權本身就歸皇帝所有。換句話說,這些商人本身掙得就是皇帝的錢,現在皇帝有了難處,商人卻不願意幫助皇帝。這讓武帝大爲光火,憤怒的武帝馬上開始了對商人的反擊:他一方面向商人課以重稅,另一方面則開始斷商人財路,其中最重要的一條就是接受桑弘羊的建議,「籠天下鹽鐵」,把鹽鐵由原來的私營改爲國家專營。
三、鹽鐵專營的歷代發展
漢武帝元狩六年(公元前117年),孔僅和東郭咸陽就提出了一個實施鹽鐵官營的具體方案。 鹽的官營採用募民煮鹽而官府專賣的做法; 鐵的官營,則由官府徹底壟斷。漢武帝還是很快批准了這一方案。 在最初幾年鹽鐵官營特別是鐵的鑄作曾取得明顯成效,但由於他們多選用商賈擔任鹽鐵官,所以不但執行的不徹底,還造成了嚴重的吏治混亂現象。
桑弘羊掌管財政大權後,增設大農部丞數十人對郡國鹽鐵官分別予以整頓,並增加了鹽鐵官的設置地區。據統計,經過桑弘羊的努力,一共設置了三十五處鹽官(一說三十六處),分佈在全國二十七個郡,鹽鐵官營前,這些地區的私營鹽業都非常發達,國家對它們採取徵收鹽稅的政策;鐵官則至少設置了四十八處,分佈於四十個郡國,所有鐵官均由大司農所屬鐵市長丞掌管,基本完善了鹽鐵官營的管理系統和經營網絡。由於資金雄厚和人力充足,在鹽鐵官營全面實施後,它們的生產規模都迅速擴大起來。
官營鹽鐵業的規模化生產,無論其資金、設備和人員方面,還是降低成本、實行標準化生產和工藝技術改進方面,對於規模一般很小的私營鹽鐵業來說,都具有無可比擬的優越性。經過一段時間的實踐和總結後,桑弘羊對大生產的優越性已經有了清醒的認識。在二十多年後的鹽鐵會議上,桑弘羊爲了捍衛鹽鐵官營政策,就指出官營鹽鐵業的大規模生產要優於私營鹽鐵業的小規模經營。
然而,由於官僚體制所不可避免的種種弊端,鹽鐵官營也存在一些比較嚴重的問題。 爲了完成規定的任務,官營鐵器只注重產量,所生產的鐵器多爲應用很少的大農具,根本不適合農民使用。不僅如此,官營鐵器還存在成本高、質量低、不準挑選、購買不便、強買強賣和強迫農民服役等問題。 更重要的是,官營鹽鐵的價格昂貴,許多貧民都根本買不起。
東漢時取消鹽鐵專賣,實行徵稅制。三國、兩晉注重專買,南北朝時徵稅制復起。隋至唐前期,取消鹽的專稅,和其他商品一樣收市稅。唐安史之亂後,財政困難,鹽專賣又開始實行。此後歷朝歷代,都加強了鹽專賣,對鐵則實行徵稅制,不再與鹽同例看待。鹽鐵專賣使封建國家獲得了可觀的收益,特別是鹽,一直是歷代封建政府牢牢掌握的最重要的專賣商品,其收入是歷代政府的重要財源。
四、鹽鐵專營的現代評價
在西方的經濟理論中,國家財政收入的主要來源,甚至唯一的來源是稅賦,在這一點上,無論是社會主義經濟學家或資本主義的自由經濟學派都無分歧。卡爾·馬克思就曾言,“賦稅是政府機器的經濟基礎,而不是其他任何東西”,“國家存在的經濟體現就是捐稅”。即便在當代的制度經濟學理論中,這一認識也未有改變,道格拉斯·諾斯認爲,政府是“一種提供保護和公正而收取稅金作爲回報的組織,即我們僱政府建立和實施所有權”。
在西方的法治意識中,從來強調公民的納稅人角色,從14世紀開始,“無納稅人同意不得徵稅”這個理念在法國和英國似乎都牢固地確定了下來。人們經常提起這句話,違反它相當於實行暴政,恪守它相當於服從法律。特別是在美國,商店直接把商品價格與消費稅分列出來,讓你買一杯咖啡都意識到自己在納稅。可是在中國,統治者更願“寓稅於價”。陳寅恪曾說中國的統治術中有“詐術”的成分在裏面,管仲那句“取之於無形,使人不怒”便是最好的印證。
“管仲變法”之後,中國的政府收入由稅賦收入和專營收入兩項構成,後者的實現,正是通過控制戰略性的、民生必需之物資,以壟斷專賣的方式來達成的。在這種體制內,政府其實變成了一個有贏利任務的“經濟組織”,從而也衍生出一種根深蒂固的治理思想,即國家必須控制“關係到國計民生的支柱性產業”,國有企業應當在這些產業中“處於主導地位”。
在這種經濟環境中,國有企業是那種“看上去像企業的政府”,而政府則是“看上去像政府的企業”,它們從各自的利益訴求出發,成爲微觀經濟領域中的逐利集團。這種制度一旦形成,民營企業集羣就被間夾其中,進退失措,成爲被博弈的對象。這一中國式經濟體制延續千年,迄今未變,而管仲,正是“始作俑者”。
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